Nunca cesaremos de explorar
Y el final de nuestra exploración seráVolver al sitio de partida
Y verlo por primera vez.
T. S. Eliot: “Little Gidding”
I. EL FRACASO DE LA ESTATIFICACIÓN
La llamada nacionalización de la industria petrolera en 1976 fué, en realidad, una estatificación. Así la deseó el liderazgo politico de la época, para el cual el Estado era sinónimo de Nación, un rígido dogma de la vida política venezolana desde la década de los cuarenta. Es un concepto que ha tenido una desmesurada influencia sobre nuestras generaciones de hombres públicos post-gomecistas. Era lógico que ese liderazgo pensara en estatificar la industria petrolera porque, en Venezuela, el mundo politico ha estado muy influenciado por corrientes de pensamiento marxistas y hasta estalinistas . Lo cierto fué que no hubo una verdadera nacionalización petrolera. En 1976 la industria no pasó a manos de la Nación sino a manos del Estado. Esto quiere decir que pasó a manos del gobierno.
Sin embargo, esta estatificación se comportó sorprendemente bien durante un largo tiempo, por tres razones: (1), porque no se asumió el control del negocio partiendo desde cero sino que se asumió “en marcha”. Ya había producción, refinación y. sobre todo, existía un núcleo gerencial importante, a la altura de los mejores del mundo en el sector, el cual siguió encargado del negocio; (2), porque el modelo que se estructuró no era el de la empresa única, el cual ha fracasado en casi todos los países del mundo, sino uno de cuatro empresas operadoras bajo la coordinación financiera y de planificación de una Casa Matriz, PDVSA. Este modelo permitía a PDVSA comparar eficiencias entre empresas, lo cual es imposible de lograr cuando hay una empresa única. Las empresas se nuclearon alrededor de culturas organizacionales ya maduras, las cuales se empeñaban en hacerlo tan bien o mejor que las “otras”; y (3), El estado en 1976 era democrático, había diálogo y suficiente autonomía institucional. La industria petrolera fué respetada por el mundo politico por bastantes años.
Sin embargo, la estatificación como proceso no puede ser mejor que el gobierno de turno. La historia de la declinación de PDVSA ha ido en paralelo con la mediocrización del Estado Venezolano, desde 1976 hasta hoy. Esta ha sido una declinación acelerada después de la llegada de Hugo Chávez al poder y ha desembocado en una situación insoportable.
En este breve ensayo propongo un modelo futuro para la industria Petrolera Venezolana, uno que pueda minimizar el riesgo de politicización y de corrupción en la industria.
II. SITUACIÓN ACTUAL, 2012
1. El Recurso: Reservas y producción
Reservas: Unos 80.000 millones de barriles de petróleo convencional más unos 120.00 millones de barriles pesados a extra-pesados en la faja del Orinoco (usando un factor de recobro de un 10 por ciento).
Producción: alrededor de 2.6 millones de barriles diarios, la cual puede ser incrementada rapidamente con un esfuerzo serio en la Faja del Orinoco, aunque el mejoramiento de esos crudos requerirá la construcción de plantas especiales muy costosas, las cuales tomarían entre dos y cuatro años para ser construídas.
2. La Actual Base Jurídica de la Actividad
PDVSA, la empresa del estado, está en control de la actividad, en especial en lo referente a la exploración y producción. La figura juridica existente es la empresa mixta , generalmente con empresas de países ideologicamente afines a la revolución, en los cuales PDVSA debe poseer la mayoría accionaria. Sin embargo, su escasez de recursos financieros la obliga a pedir a sus socios que hagan ellos las inversiones y los gastos, por lo cual serán resarcidos con petróleo o gas a futuro. Esencialmente, puede decirse que PDVSA tiene el monopolio de la actividad, pero la actividad está estancada por falta de recursos financieros y de claridad estratégica.
3. PDVSA, una empresa en liquidación
Desde 1999 el régimen de Hugo Chávez tomó el control de la empresa y la puso a su servicio. Los ingresos petroleros son utilizados por el régimen sin transparencia alguna. Hoy PDVSA es una empresa desmoralizada, sin gerencia professional, con exceso de personal improductivo, envuelta en un proceso de gran endeudamiento y puesta al servicio de un dictador corrupto y sin escrúpulos.
4. Que pasará con PDVSA en el futuro?
Basta leer la memoria de PDVSA, 2011 para darse cuenta de que la empresa es irrecuperable (Ver mis tres artículos sobre este tema en mi blog: www.lasarmasdecoronel.blogspot.com y en www.petroleumworld.com) . Es necesario pensar en modelos diferentes para manejar la industria petrolera venezolana y para ello es preciso despojarnos, como de una piel gastada, de toda idea pre-concebida. Algunas de las ideas pre-concebidas, mantenidas como dogmas por el liderazgo politico de los últimos 50 años incluyen:
• La industria petrolera venezolana es una industria básica que debe permanecer siempre en manos del Estado.
Idea Alternativa: La industria petrolera venezolana es patrimonio de la Nación, es decir, de todos los venezolanos.
• La industria petrolera venezolana debe ser de la propiedad absoluta del Estado.
Idea Alternativa: la industria petrolera venezolana debe estar controlada por la Nación a través de agencias reguladoras de la actividad. Se permitirá la libre participación del sector privado nacional e internacional en la actividad, encuadrada dentro de claras reglas de juego establecidas por la Nación.
• La estrategia dominante debe ser la máximización de la renta petrolera, a través de una política de defensa de los precios en el seno de la OPEP.
Idea Alternativa: La industria petrolera venezolana debe tener como objetivo la optimización de la renta petrolera, mediante convenios de suministro de largo plazo, ganar-ganar, con sus clientes.
• La industria petrolera venezolana debe ser un símbolo de soberanía nacional.
Idea Alternativa: la industria petrolera venezolana debe manejarse con transparencia y con sentido commercial. Podrá adoptar cualquiera modalidad de contratación con el sector privado nacional e internacional, siempre y cuando esta modalidad sea ventajosa para la Nación.
• Los ingresos petroleros deben ir al estado, el cual lo distribuirá y utilizará a su leal saber y entender.
Idea Alternativa: Propongo lo que han propuesto Quirós, Monaldi y Kurowski repetidamente: El ingreso petrolero debe llegar a los venezolanos de manera directa, a través de dividendos y/o propiedad accionaria.
El ingrediente necesario de una política pública debe ser la flexibilidad. Si las situaciones externas cambian, las estrategias también deben cambiar. Por ello me parece absurdo que la propiedad estatal de la industria petrolera tenga la categoría de un precepto constitucional y las ideas sobre estatificación del petróleo estén tan calcificadas en la mente de tantos venezolanos.
V. ABANDONEMOS LOS PREJUICIOS
Propongo que la industria petrolera venezolana adopte algunas de estas características en el futuro:
1. Llevar a cabo la exploración y la producción en base a Concesiones que sean objeto de licitación o a través de cualquiera otra modalidad de relación con el sector privado que sea beneficiosa para la Nación. Las empresas petroleras privadas, nacionales e internacionales, podrán aspirar a ser concesionarias o contratar con la Nación bajo diversas modalidades (contratos de operación, participación en la producción, contrato de servicio, empresa mixta), y podrán participar en cualquier fase de la industria. No existirán monopolios estatales en ningún sector de la industria. Propongo una apertura total de la industria petrolera Venezolana a la participación del sector privado.
2. La propiedad de los hidrocarburos en el subsuelo es de la Nación. Sin embargo, una vez producidos, en base a cualquiera modalidad de actividad previamente convenida, estos hidrocarburos podrán ser libremente comercializados por el socio privado, en base a los convenios y contratos previamente establecidos.
3. Las agencias de la Nación para el control y regulación de esta actividad incluirían:
El Ministerio de Minas y Energía (Formulador de Politicas)
El Consejo de Políticas Públicas Energéticas (Cuerpo Asesor sobre políticas y funcionamiento de la industrias de la Energía)
La Agencia Petrolera Nacional (regulatoria, supervisoria, el núcleo principal de la presencia de la Nación en el negocio petrolero). No opera, no produce: vigila, supervise, regula y controla.
Pienso que no es necesario, ni siquiera deseable, que exista una empresa petrolera del Estado.
Aspectos Puntuales de la Actividad.
4. El Concesionario o socio de la Nación propondrá un programa exploratorio mínimo o un programa de desarrollo de reservas conocidas, según sea el caso, sujeto a la aprobación de la Agencia Petrolera Nacional. Esta operación será supervisada por la Agencia Petrolera Nacional y deberá estar encuadrada dentro de las políticas establecidas por el Ministerio del sector.
5. El concesionario o socio contratista estará obligado, al producirse un descubrimiento, a declarar la etapa de comercialización y a establecer un Plan de Desarrollo, sujeto a la aprobación de la Agencia Reguladora, la cual supervisará su posterior cumplimiento.
6. La empresa privada puede recibir su remuneración en especie, la cual puede comercializar libremente, después de deducir la participación de la Nación y los impuestos que apliquen.
7. Los concesionarios o socios de la Nación serán seleccionados por concurso o licitación. No debe permitirse la adjudicación directa, a menos que sea debida a una emergencia nacional.
8. Los criterios de selección de concesionarios , contratistas o socios serán técnicos (los programas de exploración y desarrollo), gerenciales y financieros (bonos), incentivos a la industria local y posibles proyectos de mejoramiento comunitario en la zona de actividad.
9. Todo convenio estará sujeto al arbitraje internacional. Pocos invertirán en un país que ejerza de manera arbitraria su voluntad soberana para modificar las condiciones contractuales.
10. La exploración y el desarrollo de campos estará sujeto a procedimientos técnicos aceptados internacionalmente, respetando principios de conservación de yacimientos, control de la declinación natural de la producción y prácticas eficientes de producción.
Ingresos de la Nación
11. Los ingresos de la Nación estarán representados por:
• Impuesto sobre la Renta
• Regalías
• Contribución Social de las empresas privadas
• Participación nacional en la producción
• Ahorros de los aportes del Estado/Nación en las diferentes fases de la
actividad
• Mayor eficiencia operacional.
• Rendimiento del FONDO SOBERANO a ser estructurado con un porcentaje del ingreso petrolero (modelo Noruego o de Alaska). Hay 37 Fondos de este tipo operando en el mundo, con unos $10 millones de millones (trillones de USA) en activos. Son Fondos de Estabilización y de creación de reservas monetarias para futuras generaciones. El Fondo de Noruega tiene unos $350.000 millones, es decir, más de 10 veces las reservas internacionales de Venezuela.
Es interesante observar que la participación de la Nación en los sistemas de concesión imperantes en países como Indonesia, Angola, Noruega, Nigeria y Brasil, ronda el 85 por ciento, para precios del barril de petróleo por encima de los $80. Añadimos que ninguno de esos países, con la posible excepción de Brasil, tiene la misma calidad supervisoria que pudiera tener Venezuela, país petrolero de muchos años.
El mejor contrato es el que le da a la Nación
los mayores beneficios con el menor riesgo
los mayores beneficios con el menor riesgo
12. En un país petrolero maduro, como Venezuela, con gente preparada y capaz de supervisar las actividades de la empresa privada, puede existir la figura de la Concesión. Este es el sistema qu predomina en Brasil y en muchos otros países del mundo, incluyendo a Rusia y China. Un sistema de concesiones es, probablemente, el que ofrece la más eficiente combinación de participación nacional y de bajo riesgo para el país. La experiencia de PDVSA desde 1976 hasta 2012 nos ha enseñado dos cosas: Uno, que éramos capaces de manejar la industria con razonable eficiencia, debido a la preparación técnica y gerencial que teníamos; dos, que nuestra capacidad técnica y gerencial nunca será suficiente para impedir la politización y mediocrización de la industria y que una empresa del Estado como PDVSA caiga en manos de los bárbaros, se politice y sea capturada por la corrupción.
No hay que tenerle miedo a ningún tipo de contratación con el sector privado, siempre y cuando sepamos regular y supervisar debidamente la actividad.
13. Modelos petroleros exitosos y modelos fracasados
Entre otros exitosos: USA, Noruega, Gran Bretaña, Brasil (hasta ahora), Colombia, Rusia (más o menos), Arabia Saudí. Ninguno de estos países tiene un monopolio del Estado en materia petrolera.
CONCLUSIÓN
El bienestar nacional no debe ser sacrificado en el altar de las ideologías, sobre todo si estas ideologías ya han sido totalmente desacreditadas por la experiencia.
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